完美体育PPP条例意见稿未提“物有所值评价“或纳入综合评估体系近日，国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。该稿通篇未提“物有所值”，而是在第十一条规定：“从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估”。

　　很多专家学者认为这一条实际上说的就是“物有所值评价”，因此建议用“物有所值评价”取代该条的表述。

　　但是，笔者认为征求意见稿的表述是适当的。单独的物有所值评价，并不能实现物有所值的目标；它应当作为综合评估的一部分，参与对项目和模式的严格把关，避免PPP进一步泛化。

　　价值工程（Value Engineering）是从合理利用资源开始发展起来的一门软科学技术，起源于二战时期的美队部门。价值工程的数学表达式非常简单，V=F/C，即价值由功能和成本的比值决定。提升价值的常见途径包括：功能不变或提升，成本下降；功能略有下降，成本大幅下降；成本略有上升，功能大幅提升。

　　价值工程的思想指出，判断项目方案是否得到优化的指标是价值而非价格。在其应用上，主要是用于项目方案的优化和改进。日本引进VE后，将其作为企业管理技术的一种，与其他技术综合使用，形成了VIQ（V是价值工程，I是工业化，Q是全面质量管理），着眼点也是放在持续改进上。笔者认为，提升价值应当是所有项目的目标，无论政府项目还是私人项目。

　　强调价值而非价格，物有所值和价值工程的理念异曲同工。但在实践是否匹配理念方面，二者有所差异。

　　VE在应用“价值”这一概念时，目的是为了项目方案的持续改进——在项目的发起、策划、设计、建设、运营等各阶段，不断使用价值工程的思想来优化方案，从而实现精益求精。价值工程的理念和实践是知行合一的。

　　而物有所值理念在实践中被弱化为物有所值评价，后者仅被用于判断一个公共项目是否适合采用PPP模式。因此，物有所值评价并不能与物有所值理念划等号，单独使用这一评价手段也并不能保证物有所值目标的实现。下文结合中外实践做进一步讨论。

　　尽管“物有所值”本应是所有项目（包括私人项目）追求的目标，但实践中它是随新公共管理运动的兴起而被首先用在公共项目上。开始是被用在公共采购审计中，并以3E为核心，即经济（Economy）、有效(Effectiveness)、高效(Efficiency)；随后运用的重点被放在其能解释为何应追求价值而非成本上。

　　激烈的竞争，是上世纪七八十年代英国建筑业的写照，而价格战是竞争的重要表现。为改变这种状况，1994年英国建筑业的Latham报告指出，价格战使英国建筑业的公司难以在技术、装备、人员等方面保持投入，不利于行业的健康发展；政府作为建筑业内最大和最有影响力的业主，要引领变革。但是，政府业主受制于公开、公平、公正要求的约束，如果不比拼价格，那就得提供另一项标准供其选择承包商。物有所值（关注价值，而非价格）这一概念，此时得到重视。

　　相对于传统模式，一个公共项目如果采用PPP模式，有可能产生更高的价格，尤其是建设期成本。物有所值强调价值而非价格，关注全寿命周期而非仅仅建设期，能用于解释为何一个项目需要选择建设成本更高的PFI模式。因此，物有所值这一概念被英国政府作为推广PFI模式的重要理由，而物有所值评价也被作为使用PFI模式的前置程序。

　　当然，物有所值评价普遍存在于各国的PPP实践中，不能因为其有主观性弊端而完全摒弃。实际上，它和其他评估手段一起，在各国实践中为项目及其模式的选择进行把关。

　　征求意见稿出台的背景是实践中出现了亟待解决的一些问题，首当其冲的就是“合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范”。

　　目前，我国确实有运动式地推广PPP模式的趋势，这和国外推广应用PPP模式有很大区别。查阅英国完美体育、澳大利亚、欧洲的相关资料，PPP模式只是公共项目传统提供模式的有益补充，在项目数量和金额上，只占较小比例。例如，欧盟28国（下图数据还包括土耳其和西巴尔干诸国）在2016年仅有69个项目落地，而2015年这一数字是49个。可见，能够进入实施阶段乃至签约的PPP项目，都是经过一系列程序（包括物有所值评价）的严格评估，可谓是少之又少。这一系列程序，起到了把关而非背书的作用。

　　与之相比，我国的PPP项目，仅仅三年时间，无论金额还是数量，都早已赶英超澳甩欧盟。中央政府职能部门和地方各级政府，在PPP模式泛化中都起到推波助澜的作用。比如，在选择海绵城市、综合管廊试点时，专门设置是否采用PPP模式这一指标，只有选择了PPP模式才能在该项得分；再比如，最近又出了新文件，要求“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”。行政推动和微观主体的激励导向，使PPP泛化的趋势愈演愈烈。

　　如何才能真做PPP、做真PPP？这不能仅停留在口头完美体育，而需要在项目和模式评估、选择时严格把关。

　　中国的PPP项目在发起时要有两评一案。但从目前的实践看，两评（尤其是物有所值评价）更像是为推动PPP而设置的背书道具，却不是把关工具。通过两评的实施方案，虽然还需要“有关部门对合作项目实施方案进行联合评审”（征求意见稿第十二条），但此时已是程序而已。与其说有关部门是来“联合评审”的，不如说是为PPP项目开绿灯的，因为“对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。”（征求意见稿第二十二条）

　　避免PPP泛化，关键要把好关。和英国、澳洲、欧盟的PPP项目数据对比，实践已经表明，在我国两评对一案的把关作用难以体现。两评中，财政承受能力论证有个相对客观的标准，可以单独作为一票否决的工具；而物有所值评价则具有较强的主观性。为避免这种弊端，应当把物有所值评价作为综合评估的一部分，结合立项审批流程，对项目和模式都进行把关。

　　我国已有项目立项、审批的机制，具有良好的综合评估基础条件。虽然以前的可行性研究报告常因受到行政干预的影响，被戏称为可批；但也不应该用更为主观和狭隘的物有所值评价予以替代。相反，PPP项目提供的都是公共服务，政府承担最终的供给责任，应当强化在经济效益、社会效益等方面的把关——不仅是对模式，而且对项目本身的必要性、合理性，也应强化综合评估。

　　和价值工程一样，物有所值理念也是追求更高的价值。物有所值应当成为所有项目（不仅仅是政府项目）优化和改进的目标。这一持续改进的思想应体现在项目发起、策划、设计、建设、运营等各个阶段。

　　但是，物有所值理念并不等同于物有所值评价，单独在模式选择阶段使用物有所值评价也无法实现物有所值的目标。我国目前已经出现PPP泛化的问题，而物有所值评价对项目的把关作用难以体现，反而更像是背书道具。应把物有所值评价纳入综合评估体系，强化对项目、对模式的把关。因此，征求意见稿关于“从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估”的表述，笔者认为是适当的。

　　为推动政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目物有所值评价工作规范有序开展，我们立足国内实际，借鉴国际经验，制订了《PPP物有所值评价指引（试行）》。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议，请及时反馈我部。

　　第一条 为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等有关规定，制定本指引。

　　第二条 本指引所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

　　第四条 中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

　　第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

　　第六条 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

　　第七条 财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

　　第八条 物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

　　第九条 开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

　　第十条 开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

　　第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力完美体育、可融资性等六项基本评价指标。

　　第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

　　第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

　　第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

　　第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

　　第十八条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

　　第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

　　第二十条 在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

　　第二十一条 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100——81、80——61、60——41、40——21、20——0分。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

　　第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

　　第二十三条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

　　第二十五条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

　　第二十六条 定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

　　第二十七条 PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。

　　（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

　　建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

　　运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

　　第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

　　第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。

　　政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

　　第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条及有关规定测算。

　　第三十三条 PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

　　第三十四条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

　　（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

　　（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

　　（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

　　第三十六条 项目本级财政部门（或PPP中心）应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内，将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

　　第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

　　第三十八条 各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

　　第三十九条 各级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理，通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。